3月1日，《长江保护法》正式实施。上午10时许，长江江苏段重点水域，300余万尾鲢、鳙、长吻鮠、胭脂鱼等土著和珍稀鱼苗伴随着水花，一齐跃入水面安上“新家”。

这是国家实施长江“十年禁捕”后江苏首次举行的长江渔业增殖放流，也是江贯彻实施《长江保护法》的一次重大实践活动。

作为中国首部有关流域保护的专门法律，《长江保护法》的实施标志着长江治理保护迈入依法实施的新阶段，不仅打破了之前长江“九龙治水”的局面，同时从长江生物保护、污水治理、防洪救灾、生态修复等方面提出了新的要求。这部法律能否落地，对于维护长江流域乃至国家水安全、生态安全、促进绿色发展，实现人与自然和谐共生和中华民族永续发展具有十分重要作用。

作为长江沿线经济发达省份的江苏，如何让长江保护法在江苏真正落地，更好地在保护好母亲河中谋得绿色发展，探索长江经济带发展新路径？记者进行了多方采访。

以最严密法治守护“一江清水”

水是流动的。过去长江走不出治污“怪圈”，一个重要因素在于各地“各吹各的号，各唱各的调”。

“仅长江江苏段就流经南京、扬州、南通等8个设区市。以非法捕捞为例，过去8个市可能有8个标准，同样在太湖里非法捕捞，常州、无锡、苏州在处理上都会有差异，即使在一个市，公检法司对于非法捕捞入罪的认识也有分歧，导致‘同案不同判’的情况时有发生。”在南京环资法庭庭长陈迎看来，传统的行政区域环境治理割裂了生态系统的自然属性，也让地方行政干预、司法保护碎片化、裁判标准不统一等问题严重困扰环境司法功能的发挥。

打破行政壁垒、系统保护生态——奔着这个方向，江苏率先进行司法探索。2019年7月1日，江苏省高院在全国率先启动运行“9+1”工作机制——以江河湖海为脉络，设立9个生态功能区环境资源法庭以及南京环境资源法庭，跨设区市集中管辖环境资源刑事、民事、行政案件，实现全流域保护、跨区划管辖、专门化审判新格局。9个生态功能区法庭中，涉及长江流域的就有6个法庭。该机制运行近2年，成功审结了上千件环境资源案件，多起案件被评为全省乃至全国的样板案例。

长江保护法一大创新之举，就是针对“九龙治水”弊端而来。《长江保护法》第一章总则即明确建立流域协调机制，规定长江流域相关地方根据需要在地方性法规和政府规章制定、规划编制、监督执法等方面建立协作机制，协同推进长江流域生态环境保护和修复。可以说，长江保护法的出台，在法律层面有效增强长江保护的系统性、整体性、协同性。

去年12月4日，南京环境资源法庭公开开庭审理南京市人民检察院诉王某生态破坏民事公益诉讼一案。对于王某在长江沿岸非法采矿行为，法院不仅考虑到其对矿产资源造成的损害，还考虑到对地表植被，以及因灌木丛面积的大幅减少对鸟类繁殖的不利影响，最终判决王某对其非法采矿造成的生态资源损失189.3万余元承担赔偿责任，其中39万余元用于长江沿岸生物多样性的恢复及保护使用。

“一江清水，连着山水林田湖草等各种生态要素，一体化保护，就必须告别‘就水论水’的传统思路。”江苏省高院环境资源法庭庭长刘建功说，长江保护法强调的加强山水林田草整体保护、系统修复，在江苏已有不少实践。实践也证明，江苏迫切需要长江保护法。

江苏省高院环境资源审判法律专家、南京大学法学院教授吴卫星认为，较以往的法律法规而言，《长江保护法》有个十分突出的亮点：“这部法律在长江保护现状上‘脉把的很准’，对现存较突出或具有代表性的问题做了特别的规定。”

以长江流域化工围江的问题为例，在《长江保护法》第二十六条中明确规定，禁止在长江干支流岸线一公里范围内新建、扩建化工园区和化工项目；禁止在长江干流岸线三公里范围内和重要支流岸线一公里范围内新建、改建、扩建尾矿库；但是以提升安全、生态环境保护水平为目的的改建除外。“这些规定对长江整治中的重点、难点问题解决非常有意义。”吴卫星说。

江苏长江经济带研究院院长、首席专家成长春指出，长江保护法并非止于一种宣示之法，而是有具体的责任措施作保障。在法律责任这一块，长江保护法规定了行政责任、民事责任、刑事责任三种责任形式，构建了覆盖全面保障有力的法律责任体系。比如，第91条对非法采砂行为的处罚金额从过去的30万元，提高到处货值金额2倍以上20倍以下或者最高200万元罚款。

“这充分表明了国家对长江违法行为的零容忍和严厉打击。” 成长春说。

“大法”落地仍须扫除障碍

“江苏是鱼米之乡，长江保护上已有一些比较成功的经验，在长江保护法生效的背景之下，江苏境内的长江治理力度和手段将趋向统一，可以做得更好。”吴卫星认为，对于加强江苏段长江的保护力度以及推进全江苏环保意识和法制水平的提升，长江保护法将发挥巨大的促进作用。

欣喜之外，吴卫星也表示了担忧。《长江保护法》采取的流域立法模式使其内容十分综合，涉及到水资源保护、水污染防治、生态修复、绿色发展等多个方面。这也让《长江保护法》跟其他的法律和行政法规有不少交叉。“这些交叉领域并不是完全衔接的，有些细节问题《长江保护法》未作明确说明，而其他法规条例也比较模糊，这就为《长江保护法》的落地带来困难。”

陈迎也坦言，尽管长江保护法建立了长江流域协调机制，但目前司法与行政执法的有效衔接和协作主要局限于个案，常态化的机制尚未建立。比如在办理倪炳松等人向长江倾倒生活垃圾污染案中，最大的困难就在于案件涉及沪苏浙皖四省市，而案件由江苏、浙江两省三地的司法机关分别办理，数十名犯罪嫌疑人也被分别羁押在两省3个不同地方，人员和案件事实存在交叉，导致取证工作的全面性、证明标准的统一性、案件办理的便利性等都存在困难。此外，各地在定罪量刑尺度、情节认定的标准上也不一致，通过多次沟通、协调，司法机关才逐渐统一事实认定与执法尺度。

司法与执法标准不一致、力度不均衡，是目前执法中普遍反映的难题。陈迎说，实现系统化保护，当前最迫切的是依据长江大保护法这个上位法，在更高格局、更大范围内构建统一的标准体系，切实维护长江流域的生态环境和生态安全。“目前长江保护法对于司法和执法机关协作的相关规定比较原则和简单，下一步，仍需要国家层面就长江流域协调机构的建立以及区域协调机制、部门协作机制等方面的具体规则制定配套行政法规，以保障长江保护法顺利实施。”陈迎表示。

去年，长航公安南通分局共侦破现行非法采矿案件8起，所侦办的非法捕捞案件中有11起被公安部提级督办，长江南通段涉砂、涉渔违法犯罪发案率大幅下降。“但在水域警务执法中，我们依然面临不少矛盾和问题。”党委书记、局长孙德泉举例，长江水域治理点多线长面广量大，涉水行政执法主体较多，如公安、海事、水利、渔政、航道等，涉水公安部门还包括地方公安机关和长航公安机关。近年来，按照“水域一盘棋”执法理念，长江水域综合治理取得了一定成效，但目前长江水域的行政联合执法多为各涉水行政单位通过短时间的专项行动或应急处置突发性案（事）件的形式来进行，呈现阶段性和不连续性等特点，尚未能形成最大化的执法合力。

“法院只是《长江保护法》实施的最后一环，即提供最后一道司法保障，最主要的法律的执行者还是各级政府及其职能部门。”吴卫星认为，各个部门都应该对其进行针对性的学习和培训，相关部门也要对涉及到的法律法规进行细化完善，填补法律空白。

在成长春看来，《长江保护法》的颁布实施是一个积极良好的开端，当前乃至较长一段时间 ，长江保护法的实施重点是做好立废改释工作。“长江流域管理制度政出多门，非常繁杂，也需要及时开展相关法规、规章和规范性文件的清理工作，做好配套法规、规章、规划、计划、方案、标准、名录等文件的及时修改及废止。”

对此，江苏立法机构已经有所动作。江苏省人大常委会法工委主任赵建阳表示，将对不符合、不衔接、不适应长江保护法规定以及中央有关精神的法规和文件，及时进行修改或者废止；对存在“打架”现象的法规和文件，抓紧进行修改；对存在制度空白的领域、事项，研究提出制定相关法规或者文件的计划。江苏省司法厅厅长柳玉祥也表示，将强化政府行政立法职能，逐步系统清理地方政府规章、行政规范性文件，重点就长江流域空间管控、水污染防治、航道管理、产业布局、防洪减灾等加强法治研究和制度供给。

长期的司法实践也让陈迎感到，保护母亲河引导民众的参与同样重要。“环境资源审判‘不是想判罚更多人’，而是要通过案例让老百姓尊重和保护生态环境。”陈迎介绍，在法院的积极引导下，因偷排废水被罚款5000万元的南京胜科公司积极参与长江生态环境保护，尤其是长江水生生物多样性保护公益活动。去年10月底，胜科司在南京国际水务中心启动投资500余万元建立的江豚保护研学基地——长江江豚科教中心，并与长江江豚拯救联盟共同举办“国际淡水豚日暨第二届长江江豚保护日”宣传活动，产生了良好的社会效果。

既是“保护法”，也是“绿色发展促进法”

从“两岸烟囱耸入云”到“无边江景一时新”，长江江苏段水清岸绿，人们真切感受到绿色发展带来的获得感。

2017年前，长江江苏段航运经济迅速发展，有22处水上过驳点，过驳浮吊多达700台，从业人员近万人。历经3年整治，今年1月底，长江江苏段实现水上过驳作业全面取缔，过驳作业浮吊全面清零。看到《长江保护法》实施，想到此前的整治和现在长江上污染物排放全面降低，原长江水上过驳行业业主韩光勋感慨道，“现在更加明白‘绿水青山就是金山银山’了，这为了子孙后代保有一个绿色长江的大好事！”

这样的观念转变，也正是长江保护法想要确立的根本指向——把“共抓大保护、不搞大开发”的理念用法律的基本原则形式规定下来，凡不符合生态优先、绿色发展原则的行为都会得到否定性评价、都是违法行为。

对于江苏来说，真正让这部法律倡导的理念入脑入心，离不开机制的保障。南京工业大学法律与行政学院院长刘小冰教授认为，在该法明确要求的“国家长江流域协调机制”之下，应具体着手建立健全江苏的长江流域河湖长机制、协作机制、自然资源状况调查机制、资源环境承载能力评价机制、野生动物及其栖息地状况普查机制、重要栖息地生物多样性调查机制、监测网络体系和监测信息共享机制、生态环境风险报告和预警机制、突发生态环境事件应急联动工作机制、专家咨询委员会机制等，让长江保护法成为“活法”。

保护，是为了推动长江经济带高质量发展。“通过对长江保护法的文本梳理，可以清晰地发现，该法并非片面强调对长江生态的保护，而是主张在环境保护的前提下实现对长江资源的开发利用。”成长春说，在《长江保护法》实施过程中，对“生态优先”不能孤立地去理解，而应与“绿色发展” 作一个整体上的理解。“生态优先，并非不意味着‘生态保护的绝对优先’，也不意味着‘为了保护而保护，为了保护而停止发展’，应当实现经济发展与环境保护的机会平衡，协调推进。比如，长江保护法在规划方面有许多良好的做法，比如排污许可制度、生态红线制度等等，假以得到落实，将会很好地实现经济发展和环境保护之间的平衡。”

在吴卫星看来，《长江保护法》既是“保护法”，也是“绿色发展促进法”。“江苏在绿色开发上已经有了一些积极的尝试，法律将帮助我们更好的理解保护与开发的关系，使江苏能够在保护红线外推进长江流域生态优先、绿色发展再向前一步。”

撰稿 郁芬 顾敏 梅剑飞 徐超 陈珺璐